De ambtenaar van politicus tot ondernemer.

De ambtenaar van politicus tot ondernemerInleiding

De jaren tachtig lijken het begin van heroriëntering op culturele waarden. Typisch fin de siècle wellicht? Krijgt de publieke sector dan ook meer aandacht voor organisatiecultuur? Of houdt zij, zoals vanouds, haar focus Weberiaans op de organisatiestructuur? Ik ga in op ambtelijke culturen -soms inzoomend op het onderwijs- waarbij vanzelfsprekend enige generalisatie en het gebruik van een vergrootglas niet zijn te vermijden.

Centraal probleem is het volgens velen inadequaat, te traag of te weinig innovatief inspelen op maatschappelijke ontwikkelingen. Ik denk dat de kwaliteit van overheidshandelen wordt onderschat, maar ook dat het veel beter kan. Echter niet aanmodderend zoals nu. De overheid is in het dilemma geplaatst van afstandelijk bestuur, decentralisatie en verantwoordelijke samenleving enerzijds en hoedster van de maatschappij anderzijds. Die disharmonie in taken, verantwoordelijkheden en doelstellingen, brengt politici en ambtenaren dagelijks in verwarring. Het blijkt dat de ontwikkeling van vraag en aanbod op de markt van overheidsproducten nauwelijks wordt overzien, waardoor grote fricties ontstaan. Voorzover van de overheid een concreet product wordt verwacht en zij zich niet uit de markt kan terugtrekken, raakt zij vaker zichtbaar in problemen. Toch zijn mislukte overheidsproducten in feite een minder ernstig feilen dan de moeizaamheid om op cruciale punten uitvoerbaar en effectiefbeleid te maken. Criminaliteit, milieu, economie, onderwijs en verkeer eisen bijvoorbeeld een brede geïntegreerde visie. Hier zijn bestuurlijke en inhoudelijke vernieuwingen hard nodig om de publieke sector niet failliet te laten gaan. Faillissement betekent hier: beleidsmatig niet opgewassen tegen problemen van heden en toekomst; het aandragen van schijnoplossingen. Op een gewone markt kan de consument een andere aanbieder zoeken. In de publieke sector verliezen politiek en politici het vertrouwen; mensen worden cynisch. Dat dit een zeer onwenselijke -ook door politici gesignaleerde- ontwikkeling is, behoeft geen betoog. Het is de plicht om het democratisch gehalte van onze samenleving te onderhouden en te verbeteren. Maar er is ook geen andere planeet om te wonen. We zijn dus aangewezen op een aards effectief en efficiënt probleemoplossend systeem, ook in internationaal verband. Anders gezegd: we kunnen ons geen besluitvormingssysteem veroorloven dat existentiële problemen niet (meer) snel uit de weg ruimt.

Dat 'ambtenaar' in de volksmond bijna synoniem is met werkschuw of improductief, komt niet uit de lucht vallen. Tc vaak biedt hij diensten aan waarnaar geen vraag is, die onvoldoende kwaliteit hebben of waaraan door bestuurder, parlement of afnemer weinig belang wordt gehecht. Vernieuwend karakter ontbreekt of wordt intern of politiek ontkracht. Zo ziet men de ambtenaar vaak en dat imago belemmert zijn huidig en toekomstig functioneren. Uit onderzoek blijkt voorts dat de ambtelijke dienst geen aantrekkelijk perspectief voor jonge mensen biedt; zij zoeken daar dus geen toekomst. Een gevaarlijker strategie dan een afslankingsoperatie zonder oog voor arbeidsvoorwaarden, is niet denkbaar. De oorzaken van het negatief beeld van de ambtenaar -en zijn vaak negatieve zelfbeeld- moeten worden onderzocht, voordat nog meer schade wordt aangericht. De bestuurskunde (kunde over, door en voor ambtenaren en politici) heeft de taak om het complexe lijnenspel in het cultuurbepalende krachtenveld in kaart te brengen. De filosofie der bestuurskunde staat echter -ondanks de zeer aanzienlijke bestuurskundige productie- nog aan de startstreep. Ik zou aanbevelen deze kunde niet alleen te verrijken met per definitie gedateerde casestudies. Met paspoort, Walrus, RSV, studiefinanciering, ABP etc. is dit nauwelijks bij te houden en ook alleen de top van de ijsberg. De overheid dient de weg aan te geven voor bestuurlijke vernieuwing. In deze bijdrage zal tevens -zij het impliciet- blijken dat bestuurs- en bedrijfskunde onterecht twee verschillende studierichtingen zijn en dat integratie nodig is om het functioneren van openbare diensten te verbeteren.

Op zoek naar oorzaken van onvolkomenheden in het functioneren van de overheid, ga ik in op de omgeving en de belemmeringen van een willekeurige ambtenaar. Ik heb hem voor dat doel centraal gesteld in een krachtenveld/spanningsveld met twee ringen, om te zien in welke cultuur hij zich eigenlijk geplaatst ziet. Met opzet stel ik de persoon van de ambtenaar centraal en niet de ambtelijke organisatie(eenheid). Het zijn de persoonlijke kwaliteiten die de potentiële output van een organisatie bepalen. Dat gegeven wordt helaas in ambtelijk personeelsbeleid zelden werkelijk onderkend. In de overheid staat de structuur centraal en mijn betoog zal laten zien dat dit niet snel zal veranderen, Ik zal echter niet ingaan op de gebreken in het arbeidsvoorwaardenbeleid van de overheid, maar volstaan met de voorspelling dat het human resource management in de overheid hèt probleem van de jaren negentig blijft.


Figuur 1: Het cultuurbepalend krachtenveld rond een ambtenaar

De buitenste ring bevat belangen die aan ambtenaren trekken. De binnenste ring betreft vier "innerlijke" drijfveren, geformuleerd als uitersten op een glijdende schaal. De ideale lijn dunkt mij is dynamiek-ethiek-algemeen belang. 'Blinde' toepassing van regels is onwenselijk, maar redelijkheid, billijkheid en zorgvuldigheid scheppen ruimte om blinde toepassing (weliswaar achteraf) te corrigeren. Wel kan een eenzijdig ethische benadering 'doorschieten' naar legisme of regelzucht. 'Corruptie' is in Nederlandse verhoudingen uitzonderlijk, maar te veel dynamiek zet de rechtmatigheid van handelen herhaaldelijk onder druk. Waar de ideale diagonaal dynamiek-ethiek is, lijkt er een neiging naar een verticaler lijn. Of in de richting van ethiek en legisme en dientengevolge naar conservering waar innovatie nodig is, of juist 'doorschietend' naar onbeheerste negatieve dynamiek die tot spanningen in de rechtsstaat leidt. De ideale lijn is door een natuurlijke spanning tussen rechtmatigheid en doelmatigheid moeilijk vast te houden. Wat voor de één oplossing is, is voor de ander juist probleem. Dat maakt het doorhakken van knopen zo moeilijk voor politici die 's kiezers gunst moeten verwerven of behouden.

De aantrekkingskracht op de ambtenaar van de -bijna meta-fysisch boven het spanningsveld zwevende- politiek, is zo groot dat hij uit evenwicht wordt getrokken; ook tot buiten hetgeen de zorgvuldigheid in het maatschappelijk verkeer eist. Uit de ABP-enquête bleek bijvoorbeeld hoe e.e.a. kan leiden tot 'creatief interpreteren' van regels. Voorbeelden van dergelijk handelen, in plaats van het legaal wijzigen van regels, zijn bij vele ambtenaren bekend, maar zij zullen hieraan weinig ruchtbaarheid geven, al zullen ze -met een voortgezette trend van parlementaire enquêtes- misschien voorzichtiger worden omdat ook kattebelletjes door de enquêtecommissie worden opgevraagd. Zo kom ik tussen neus en lippen op een eerste advies in de richting van het onderwijsveld: universiteitsraad of medezeggenschapsraad kunnen een eigenstandig enquête instrument ontwikkelen om de universitaire bureaucratie te beteugelen. Wettelijk bestaat daarvoor reeds ruimte en openbaarheid doet wonderen, ook preventief.

Naar publicatielijst 1 2 3 4 ... 6 - Next Naar boven

View Peter Kwikkers's profile on LinkedIn

HO-Management

De WHW in de toekomst