Een belangrijke vraag bij het krachtenveldplaatje is hoe belangenafwegingen op acceptabele wijze kunnen verlopen; de vraag dus naar het verschil tussen politiek- en algemeen belang. De ambtenaar wordt -terecht- steeds meer persoonlijk aangesproken op het ten dienste staan aan het algemeen belang, maar die vage edoch bruikbare juridische notie, is door politici en bestuurders ingevuld met aanzienlijk verlies van juridische waarborg tegen een overheid die eigen normen niet altijd blijkt te volgen; tegen een overheid die een financiële benadering laat prevaleren boven een kwalitatieve. Dit brengt ambtenaren -ook met elkaar- in conflict bij de technische uitwerking van hun taak. Ondanks dat de samenleving zichzelf verregaand heeft gepolitiseerd en dit niet aan de ambtenarij voorbij kon gaan, lijkt een minder gepolitiseerde ambtelijke dienst, meer geobjectiveerd tegenwicht te bieden tegen de noodgedwongen voorkeur van politici voor korte termijnpolitiek. Het ambtelijk evenwicht zou zo kunnen worden verbeterd. Nu kijken topambtenaren en beleidsvoorbereiders vooral naar de politiek en kijkt de ambtelijke basis vooral naar de praktijk in het 'veld'. Het osmotisch proces op een departement -ook in relatie tot het bestuurde veld- laat ook wat dat betreft veel te wensen over.

Politicologisch onderzoek heeft uitgewezen dat een maatschappelijk draagvlak van 30% vrij normaal is bij politieke besluitvorming. Met name het feit dat de publieke opinie veelal bestaat uit een krachtige verwoording van velerlei deelbelangen (waarbij een persoon niet meer links, rechts of liberaal is, maar een diffuus patroon van deelbelangen heeft; Hirsch Ballin noemt dit de lapjeskat) en diezelfde deelbelangen terugkomen in de Haagse machtsblokken parlement, kabinet en departement doen een uiterst subtiel verschil tussen eigen belang, groepsbelang en algemeen belang ontstaan. Het algemeen belang bestaat nu slechts uit het deelbelang dat op het moment supreme het minste last van tegenwind had (non-interventiestrategie). Politici opereren in een schimmig belangengebied, hoeden alle drie soorten belang en zijn partij in alle Haagse machtsblokken. Dat men daarbij zeer voorzichtig moet zijn, verklaart het typische taalgebruik van politici; de politieke cultuur. Het verklaart ook, gelet op de aantrekkingskracht van de politiek op de ambtenarij, dat de vierde macht soms trekken vertoont van een politieke organisatie, als het ware daarin wordt meegezogen. Op die machtenvervaging tussen wetgevende, uitvoerende, rechterlijke en vierde macht kom ik terug, want vervaging van verantwoordelijkheid is een belangrijke belemmering bij probleemoplossende besluitvorming. Ondertussen zit de ambtenaar met vele klanten: minister, parlement en kiezer aan de loketten 1 tot 4; recht- en doelmatigheid aan loket 4 en 5; het 'veld' aan loket 6-10. En ze willen allemaal tegelijk geholpen worden, roepen allemaal dat het zolang duurt en klagen allen dat de lokettist eerst een slokje van zijn inmiddels koude, zelfbetaalde instantkoffie nam voordat hij meedeelde dat de kas wegens bezuiniging dicht is en dus niet cliëntvriendelijk is.

Van structuur naar cultuur

Cultuur is geworteld in aard en historie van de bevolking; in individuen, groepen en instituties. Cultuur is daardoor niet direct te beïnvloeden. Wie voorziet bijvoorbeeld dat een commercieel omroepbestel tot gevolg zou kunnen hebben dat ook Nederlandse politici voor veel duurdere verkiezingscampagnes kunnen komen te staan, daardoor fundraising extreem belangrijk wordt en dit -gecombineerd met de one-liner televisiespot-politiek- een geweldige cultuuromslag kan veroorzaken. Toch zijn het de televisiekosten waardoor de gemiddelde kosten voor een zetel in het Huis van Afgevaardigden van $ 7.200 in 1976, stegen tot $ 85.000 in 1986. Dergelijke financiële belangen zijn zelfs voor onkreukbaren niet ongevaarlijk. Ex ante beleidsevaluatie van deze indirecte orde past slecht bij tot snel scoren gedwongen politici en is bovendien een onzeker- hoewel opwindend en waardevol- avontuur. Ambtenaren met dezelfde scoringsdrift verliezen door haast en korte termijn denken, de wijsheid en de zorgvuldigheid soms uit het oog. Terwijl de samenleving vol zit met irrationele reacties (gevoel), hechten beleidsmakers nog steeds aan orthodoxe gerationaliseerde planning en voorspelbaarheden en te weinig aan inlevingsvermogen en vingerspitsengevoel voor een intelligente samenleving. Een toekomstparagraaf bij voorgenomen regelgeving zal -naast inherente voordelen- zeker bijdragen aan cultuuromslag als men ook aandurft om over te gaan tot 'irrationele' planning. De ratio blijft bij een hiermee gepaard gaande consultatie van belanghebbenden, sociaal-psychologen etc. , natuurlijk toch het gereedschap.

Een bescheiden, ruimte biedende planning, waarbij de overheid met zijn smalle marges wel een helder doel en duidelijke strategieën weet uit te zetten en weet te voorzien van een adequate bestuurlijke follow-up, is nodig. De weg naar een grotere staatsvrije sfeer is ingeslagen, maar de weg naar abstractere sturing niet. Het lijkt alsof centrale beleidsideeën meer effect sorteren als zij niet worden uitgevoerd. Vooral beleidsarm bezuinigen heeft universiteiten bestuurlijk creatief en ondernemender gemaakt. Werkt alleen iets als men denkt het wiel zelf uitgevonden te hebben; alle blauwdrukken en modellen ten spijt? Was dit een avant-gardistisch voorbeeld van irrationele planning of no-planning-at-all?

Naast een dereguleringsparagraaf bij elke wetgevingsakt, moet een toekomstparagraaf worden opgenomen waarin mogelijke -vooral irrationele- bijwerkingen worden geanalyseerd. De Raad van State, maar liever een op dit aspect echt deskundig bureau met de status van Hoog College van Staat, kan op deze 'bijsluiter' adviseren.

De overheid is te vergelijken met een oud traditioneel familiebedrijf. Echter: kenmerk van een ambtelijke dienst is dat ze niet door economische factoren in het bestaan wordt bedreigd, maar door politiek-bestuurlijke. De natuurlijke verversing van het bestel door faillissementen en oprichting van nieuwe bedrijven op nieuwe of oude markten, bestaat in de overheidssector niet. Een markt vervangend mechanisme ook niet. De overheid heeft daarmee een cultuurprobleem dat niet snel kan worden opgelost. Snelle beleidswijzigingen scheppen immers doelloosheid, geen koerswijziging of koersbepaling. Het maatschappelijk veld kan zich niet op een overheid oriënteren die maandelijks beleid wijzigt. Ambtelijke cultuurverandering is een 'grote operatie', vergt een worsteling van een generatie ambtenaren, vereist onder meer grondige verandering in werving, selectie en overig personeelsbeleid, een helder ambtelijk en politiek management en een (staatsrechtelijk) systeem dat beter is aangepast aan de verantwoordelijkheden van publiekrechtelijke lichamen. Het streven naar oplossing in één kabinetsperiode is contra-productief; mentaliteitsvernieuwing van de ambtelijke cultuur kan zich alleen langzaam ontwikkelen, en dat maakt werken aan cultuuromslag politiek nog minder aantrekkelijk dan het al is.