De eenzijdige aandacht voor de organisatiestructuur als veranderingsinstrument is verklaarbaar. Enerzijds vanuit de aandacht die de eigen werksituatie van nature heeft. Anderzijds omdat de ambtenaar onvoldoende de uitkomst van het proces kan bepalen en toch macht zoekt. Daarom ontwikkelde de ambtenaar meer interesse in het wel beïnvloedbare: het proces (de through-put) en de organisatiestructuur. Dit in de hoop dat zo inhoudelijk invloed wordt gewonnen en (maar helaas niet altijd) in de verwachting dat de nieuwe structuur tot verbetering leidt. Veel levert dit niet op, net zomin als verandering van de wetgeving inzake de universitaire bestuursorganisatie veel zal veranderen als de bestuurders niet veranderen. Bestuurlijke vernieuwing zal minder in organisatiestructuur gevonden worden en meer in cultuurverandering. De organisatiecultuur heeft, in tegenstelling tot de organisatiestructuur, meer invloed op de uitkomsten van het proces. Dit besef breekt langzaam door, maar ook in de toekomst zullen (politiek) leiders van een bureaucratisch proces weinig aandacht aan verbetering van de organisatiecultuur schenken. Het verdraagt zich te weinig met de instandhouding van de politieke cultuur.

Het stemt niet optimistisch. Individuen of groepen met voldoende dynamiek zullen nog lang veel energie moeten verspillen aan het overtuigen of zelfs bevechten van collega's en superieuren. Daarbij moet worden bedacht dat de publieke sector geen systeem kent dat erin voorziet dat ambtenaren die belemmerend werken op ideevorming en uitvoering, worden bijgeschoold. Die katalysator ontbreekt.

De cultuur die is ontstaan door de permanente strijd tussen behoudzucht, inertie en dynamiek en die net zo goed in de private sector voorkomt, is een remmende factor van gewicht. Het selectieproces ziet teveel op volgzaamheid en te weinig op kritische discipline. Dat stabiliteit (positief bedoeld) ook vaak een element is waarachter betrokkenen zich verschuilen, maakt het pas echt ingewikkeld.

Van proces naar product

Ambtelijke producten gaan door bestuurlijk/politieke filters. Die filters zijn niet per definitie gericht op techniek of efficiëntie, maar vooral op proces en macht(sverdeling), politieke haalbaarheid, compromis en achterban. De achterban moet worden onderscheiden van de kiezer, omdat de kiezer slechts kan kiezen uit die mensen die naar voren zijn geschoven. Politici zijn afhankelijker van hun achterban dan van de kiezer, want de partij bepaalt tenslotte het lot van niet herkozen of herbenoemde politici. De (actieve) leden van de drie grote politieke partijen zijn daarmee een soort superkiezers geworden. Derhalve is het niet alleen de uitkomst van het proces dat politici en politieke ambtenaren interesseert. Politici hebben meer belangen dan het algemene; het welbegrepen eigen belang, het partijbelang en vooral groepsbelangen.

Een (top)ambtenaar is, in de richting van de bestuurder en in de richting van lagere ambtenaren, direct afhankelijk van deze belangenworsteling. Lotsverbondenheid is het aangrijpingspunt voor de aantrekkingskracht van politiek op ambtenaar. Politieke en ambtelijke verantwoordelijkheid zouden daarom complementair moeten zijn en niet -zoals nu- elkaar moeten dubbelen. Dat leidt te snel tot aftreden van de niet verantwoordelijke. Bovendien is er sprake van verschil in politieke en ambtelijke rationaliteit bij belangenafweging en dat leidt weer tot verschil in waardering van betrokken belangen. Allemaal oorzaken van de ook door Pont gesignaleerde gedachteloze loyaliteit (die later wordt betaald met een douw als het toch verkeerd afloopt).

Het is voor een ambtenaar-technocraat niet slim om te zeer met de uitkomst van het proces bezig te zijn als de politiek andere belangen -zelfs andere waarden- aan het verdedigen is. In een cursus onderhandelen voor jonge ambtenaren wordt erop gewezen dat inhoud belangrijk is, maar niet steeds het belangrijkst. Men krijgt op het hart gedrukt inhoudelijk vasthoudend te zijn en procedureel flexibel (alsof de andere partij dat niet beseft). Onbegrepen is dat procedurele alternatieven vaak zodanige effecten opleveren dat beslissingen te laat, geheel niet, of tot ongewenste resultaten leiden. Inhoud is te afhankelijk van procedurele keuzes; de keuze voor een ander besluitvormingscircuit met andere actoren of een ander tijdpad, is cruciaal voor de uitkomst. Wanneer beide partijen van de inhoud afdwalen, behalen beiden een suboptimaal resultaat. De kloven tussen specialist en genera list (werkvloer en middle-management) en van hen met de ambtelijk! politieke top, worden steeds breder door personeelsreductie juist onder specialisten), plattere organisatievormen (het middenkader wordt voor zover nog aanwezig generalist) en de gepolitiseerde cultuur. Toch struikelt de overheid op gebreken in de techniek, mede doordat generalisten de boventoon voeren en de specialisten worden geconfronteerd met toenemende werklast en hogere kwaliteitseisen. De politieke haalbaarheid is belangrijker geworden dan de uitvoerbaarheid. De armslag voor trial-and-error bij uitvoering, die bedrijven juist boven water houdt, is in formeel-ambtelijke verhoudingen onvoldoende aanwezig.

De politieke cultuur in de ambtelijke dienst wordt af en toe aan de kaak gesteld, bijvoorbeeld door hoogleraren als Van Doorn, Rosenthal en Van Schendelen en tegengesproken door politici zoals Lubbers. De lezer trekke eigen conclusies. Het benoemingenbeleid politiseert volgens de hoogleraren de ambtelijke cultuur in vergaande mate. Vooral in het middenkader wordt politiek opportunisme leidraad en verstomt juist de constructief kritische houding. Als een ambtenaar voor de loyaliteitskeuze komt (loyaliteit aan de zaak of aan zijn chef) zal de keuze voor een goed ambtenaar niet moeilijk zijn. Als actor in ander verband (kiezer of politicus op een bijeenkomst van zijn partij) zal hij een andere afweging van diezelfde chef vragen. Bovendien maakt politieke verantwoordelijkheid van de topambtenaar de dienst nog meer gepolitiseerd en dit is wat wij zien in een recent KB dat de secretaris-generaal van een departement bijna onderminister maakt en in het terugtreden van topambtenaren bij Onderwijs en Buitenlandse Zaken.

Zo kom ik op een ander politiserend verschijnsel: de politieke nevenactiviteiten van ambtenaren. Die nuttige en maatschappelijk belangrijke hobby is slechts van de hoofdfunctie te (onder)scheiden en doordrenkt de werkstijl. Politieke en ambtelijke carrières zijn soms erg vervlochten, hetgeen kan worden geïllustreerd met het aantal ex ambtenaren in politieke functies en andersom. Ontvlechting is vrijwel onmogelijk. Geen van de grote partijen zou dit in zijn program opnemen, want daar snijdt het mes ook aan twee kanten: politicus en ambtenaar in één hand. Het is dus ook zo gezien een illusie te menen dat (politieke) cultuur even kan worden omgebogen. Een verbod op politieke activiteit zoals in de Engelse Civil Service gaat als inbreuk op burgerrechten veel te ver, maar ik meen dat aparte faciliteiten voor ambtenaren die politieke functies vervullen, moeten worden afgeschaft en dat een beleid moet worden gevoerd dat de verwevenheid van ambtenaar en politiek vermindert. Een job rotation waarin de private sector ook participeert lijkt mij ook een goed middel tegen bestuurscentrisme.