Deregulering en het hoger onderwijs

Ik begon met de heroriëntering van organisaties op cultuur. Kan men in het hoger onderwijs verschijningsvormen daarvan waarnemen? De relativering van de maakbaarheid van de samenleving was de voorbode van dereguleringspogingen. Deze zijn echter goeddeels uitgemond in decentralisatie en deconcentratie en dus in een verveelvoudiging van regels, het impliciet voortbestaan ervan en het vervangen van oude door nieuwe -niet minder ingewikkelde- regels. Hooguit dus resulterend in een marginale verschuiving van de machtsbalans, al strijdt men nog over de richting waarin deze is verschoven. De ambtelijke cultuur is niet ingesteld op beleidsneutrale herbezinning op regelstelsels en beleidsneutrale heroverweging op de dienst zelve. De lucide ideeën van Geelhoed, Tjeenk Willink, Vonhof en In 't Veld ten spijt: de deregulering is mislukt.

Ondanks kritiek kan niet worden ontkend dat TVC, STC, HOAK en beleid dat deze operaties flankeerde, de discussie over werkelijke outputverbetering heeft aangewakkerd. Ik plaats een aantal kanttekeningen om te voorkomen dat te vroeg wordt gejuicht.

• Het is enigszins teleurstellend dat het eerste geldstroom wetenschappelijk personeel (de werkvloer van de universiteit) na 1983 aanvankelijk afnam en daarna weer -maar naar het lijkt alleen door de werking van de Beleidsnota Universitair Wetenschappelijk Personeel en de introductie van de aio- tot ongeveer 6% boven het peil van 198 3 kon uitkomen. De opbouw van de wetenschappelijke staf is -mede gelet op de ferme zuigkracht van de private sector- een niet te onderschatten probleem. Het personeelsbeleid in het hoger onderwijs zal met name (naast een instroombeleid) een uitstroombeleid moeten gaan voeren dat voorkomt dat rijp talent, zonder nieuw talent op het juiste spoor te hebben gezet, net te vroeg vertrekt.
• De studierendementen, het aantal promoties en het aantal wetenschappelijke publicaties stegen, maar of dit komt door de verlaging van de cursusduur of verlaging van exameneisen en door hoge onderzoekskwaliteit of windowdressing met mooie wetenschapsverslagen, is moeilijk na te gaan. Kunnen we ervan uitgaan dat iedereen opeens keihard ging werken en voordien wat lanterfanterde? Scoort het wetenschappelijk personeel voldoende en kent de bureaucratie haar verantwoordelijkheid (het scheppen van infrastructuur voor de werkvloer) niet?
• Andere voorbeelden: in de Rijksdienst worden centrale directies relatief gespaard ten koste van de directoraten-generaal; in het onderwijsveld is bijvoorbeeld het bureau van de Rijksuniversiteit Utrecht ruim tweemaal zo groot als het Directoraat-Generaal voor het Hoger onderwijs en het Wetenschappelijk onderzoek; ook de (gesubsidieerde) HBO-Raad is groter. Het illustreert zowel de omvang van het probleem om de bureaucratie te verminderen (echte deregulering), als het probleem van sturing op output, als de mate van ambtelijke politisering. Op primaire output wordt eerder bezuinigd dan op infrastructurele bureaucraten en dat is geen toeval.
• De laatste kanttekening betreft het intermediair bestuur. Politiek- bestuurlijke besluitvorming en het enorme aantal beleidsinitiatieven (ook die zonder follow-up), hebben geleid tot quangovorming (quango = Quasi-Autonome Niet-Gouvernementele Organisatie) op intermediair niveau en tot toename van bureaupersoneel bij universiteiten, ten detrimente van het wetenschappelijk- en ondersteunend personeel.

Maar de laatste categorie bepaalt de kwaliteit en kwantiteit van de output. Een overdosis bureaupersoneel remt de output of schermt de wetenschappers af van goede initiatieven van buiten, omdat door grote drukte in het verkeer met het departement, met andere quango's of met elkaar, daaraan niet wordt toegekomen. Elke extra ambtelijk/bestuurlijke laag doet ambtelijke inspanningen van de organen die voor het ontstaan van de intermediair direct met elkaar zaken deden, exponentieel groeien, terwijl het rendement afneemt. Het openbaar bestuur loopt maar al te vaak vast in het onontwarbare belangenweb dat het maatschappelijk veld heeft gesponnen. Sommige politieke partijen zien in intermediairen het belang van een maatschappelijk -veelal verzuild- middenveld. Mijn oordeel is dat wij ons deze inefficiëntie economisch niet kunnen veroorloven en dat dit 'middenveld' democratische processen door voortdurend bestuurscentrisme (dat is ambtelijk navelstaren) verstoort. Het is ook geen echt middenveld, maar een machtscentrum en niet elk extra machtscentrum verhoogt het democratisch gehalte. Tenslotte valt te noteren dat intermediairen hun eigen crypto-regelgeving ontwikkelen, waardoor per saldo een negatiefbeeld ontstaat in het streven naar minder en eenvoudiger regels. Een vervaging van verantwoordelijkheden is het gevolg en dat draagt niet bij aan verantwoorde besluitvorming. Er is ook bestuurlijk dus vaak geen indicatie voor intermediairen.

Het is moeilijk om het aantal bestuurslagen te beperken. Topbestuurders moeten daarvoor veel autoriteit op het spel zetten en veel bestuurskracht ontplooien. Het vergt wederzijds veel discipline om inspraak- en medezeggenschapsstructuren te gebruiken waarvoor ze zijn bedoeld en niet de informele voorkookcircuits te benutten waardoor democratische kanalen niet kunnen worden bevaren. Het gaat om de meest effectieve vorm van inspraak, maar men wil meer en zoekt heil in informele invloed, peers, verborgen agenda's of een eigen raad. Dat laatstgenoemde weer wordt ingekapseld en buitenspel gezet, verklaart het bestaan van de vele bestuurlijke dinosaurussen met schijnmacht en de frustratie bij alle betrokkenen. Het functioneren van sociocratische intermediaire organisaties toont aan dat naast politiek-bestuurlijke ook technocratisch-economische factoren, bij de instelling van een 'ambtelijke dienst' in de afweging moeten worden betrokken. Een operatie die bureaucraten terugbrengt naar universitaire kerntaken -en dus niet simpel decentraliseren- verdient aanbeveling. Een systeem dat alle universitaire ambtenaren stimuleert om onderwijs te geven en onderzoek te doen is nuttig voor begrip voor effecten van ingrijpen en geven beslist inspiratie ter verbetering van het ambtelijk ondersteunend werk.

Het algemeen belang van de rechtmatigheid

Een gevolg van de vervlochtenheid van drie van de vier machten, is het geruchtmakende schot voor de boeg van de President van de Rechtbank in 's Gravenhage die verbood om een deel van de zogenaamde Harmonisatiewet toe te passen. Hij toetste aan het Statuut van het Koninkrijk; mij dunkt dat er meer juridische handgrepen zijn om wetgeving te toetsen aan inachtneming van algemene rechtsbeginselen. Het getuigt na zo'n vonnis van politieke arrogantie om dekking te zoeken achter staatsrecht of een zelfgemaakt politieke systeem, terwijl het recht -zoals zelfs politiek wordt toegegeven- met voeten wordt getreden en terwijl hetzelfde systeem is dolgedraaid door de snelheid waarmee wetgevingsoperaties elkaar opvolgen. Zeer dubieus is de stelling van de Landsadvocaat voor de Hoge Raad dat met toetsing aan het Statuut oude koloniale verhoudingen terugkeren (pleitnota p. 28) ; het omgekeerde lijkt juister. Betekent dit vonnis dat om het inhoudelijk resultaat unaniem met instemming is begroet misschien ook een ommekeer in de cultuur van de ambtelijke dienst? Zouden daardoor al in het ambtelijk stadium algemene belangen zoals rechtsbeginselen weer de doorslag gaan geven boven de adviezen van politieke en/of financiële ambtenaren of allerlei uitprobeersels?