Risico’s in de bestuursstructuur

Het hoger onderwijs is ontluisterd door een geur van al dan niet vermeende fraude. Deze komt niet uit heldere hemel komt, maar hing er ook niet zo duidelijk in als sommigen doen geloven. De Tweede Kamer, met een prominente rol van ex-OCW-afdelingshoofd Hamer, wijt de kwestie onder meer aan de departementale bestuurscultuur; de HBO-raad aan de werking van het bekostigingsmodel; voormalig directeur-generaal op Financiën en extern departementaal adviseur van Lunteren aan een onvoldoende geïmplementeerd model van accountability, toezicht en controle. Raden van toezicht van hogescholen leggen de verantwoordelijkheid bij de colleges aan wie zij hun bevoegdheden overdroegen, eigen verantwoordelijkheden misschien wat uit het oog verliezend. Oud minister Ritzen en oud directeur-generaal In ‘t Veld zeiden het hunne. De analyses noemen oorzaken en bevatten aanzetten voor remedies, maar zijn tevens positioneel getint en bevatten tenminste één blinde vlek: de essentie van de bestuurlijke structuur.

Instellingen en hun personeel vormen zich in staat van verwarring een beeld van het gebeuren en van wat al of niet door de beugel kan. Departementale accountantsdienst en ministerie blijken ook niet te weten waar creatief gebruik ophoudt, oneigenlijk gebruik begint en evident misbruik plaatsvindt. Zonder wijziging van regelgeving verschuiven de interpretaties van geldende juridische normen onder uw voeten. Meer of minder geruisloos bijt een aantal functionarissen dat niet tijdig van functie is veranderd in het zand.

Zo Zwarte Pieten we het onderwijs weg van een bestuursrechtelijk en organisatorisch adequaat systeem met lump-sum output-bekostiging, waarin instellingen zelfstandig een weg op hun markten kunnen zoeken. Dat is slecht voor onze kwetsbare kenniseconomie. Ongetwijfeld is correctie van financieel-juridische lagere regelgeving nodig. Regelmatig onderhoud daarvan is essentieel, maar volledige vervanging zou het paard achter de wagen spannen. Elk bekostigingsmodel bevat immers mogelijkheden van te creatief gebruik en misbruik. En juist door de minister gewenste soorten, die als vraaggestuurd worden gekwalificeerd en in een modern internationaal bestel nodig zijn, zijn daarvoor kwetsbaar en zelfs theoretisch niet volledig daarvoor te immuniseren. Financieringsmodellen lenen zich in beginsel alleen voor controle en toezicht, maar beleidsmakers zijn altijd zo bezig met nieuw beleid dat zij het departementaal handhavingsbeleid -met name de uitvoering daarvan- verwaarlozen.

Een belangrijker punt is echter dat financieringsmodellen naar hun aard nooit een bestuurlijk correctief kunnen bevatten. Dat betreft ook een geheel andere tak van sport. Voor de ontwikkeling van een noodzakelijk “veiliger” soort bestuurlijke systeem zullen accountants en economen een stap terug moeten doen. Zij hebben onvoldoende inzicht in het aanbrengen van in het ongerede geraakte bestuurlijk-juridische “checks and balances”. Maar juist zij domineerden de afgelopen decennia het bestuurlijk landschap met financieel geïnspireerde prikkels. Ook de kwaliteitszorgsystemen zijn uiteindelijk op die basis geënt. Kwaliteit lijkt zo vaak (te) arbeidsintensief en dus te duur. Dat geeft de missie van onderwijsinstellingen een heel andere kleur. Er is geen kwaliteitszorgsysteem -ook niet via accreditatie- te bedenken dat opweegt tegen de kracht van de huidige financiële prikkels, die zijn gericht op meer diploma’s afgeven en doorstroom bevorderen met de inzet van zo min mogelijk productiemiddelen. Op zichzelf kan dat, maar het vergt heel veel van de interne bestuurlijke balans van instellingen en overheid in het bewustzijn dat kwaliteit geen lippendienst is.

Het op instellingsniveau herijken van bestuurlijk-juridische relatiepatronen behoeft dus prioriteit. De bestuurscultuur moet evenwichtig besloten liggen in wat ik de “regeldriehoek” noem. Deze bestaat uit statuten, bestuursreglement en medezeggenschapsreglement. Zij vertaalt (als het goed is, maar dat is in de praktijk de vraag) wettelijke, bestuurskundige en onderwijsinhoudelijke principes in samenwerkingspatronen tussen mensen, heldere bevoegdheidsverdelingen tussen organen, planning- en besluitvormingprocedures, toezicht- en control relaties en checks and balances tussen raden, bestuursorganen en externen. Dit op centraal en decentraal niveau. Deze driehoek vormt het hart van de formele bestuurlijke structuur, die in hoge mate bepalend is voor de informele structuur (dat is een ander begrip voor bestuurscultuur). Die bepalen samen hoe mensen elkaar assisteren om gemeenschappelijke missie en taakstelling op goede èn behoorlijke wijze te verwezenlijken. Zit het mis in de structuur, dan verloedert de cultuur en worden interne correcties niet geagendeerd. Doormodderen wordt aanrommelen.

Het ontwerpen van een innovatie bevorderende bestuursstructuur, die op problemen anticipeert en bestuurlijke risico’s vermindert, is zeer complex. Het uitlijnen ervan in een hybride (gemengd publiek-privaat) systeem zoals het onderwijs, is nog moeilijker. Een regelsysteem waarin bestuurlijk-juridische structuren worden neergelegd die de bestuurscultuur positief beïnvloeden is pas echt gecompliceerd. Deze materie wordt zelfs heikel door reeds ontwrichte machtsbalansen en verkeerde compromissen. Raden van toezicht en colleges van bestuur lopen -mede door verkeerd advies en onderschatting van de benodigde bestuurlijk-juridische expertise- meer veel risico dan zij denken. Men kampt bijvoorbeeld met dubbel of geheel niet toebedeelde bevoegdheden, double binds, ontbrekende minimale samenwerkingspatronen, en ontbrekende schakels in de ketens van taak en verantwoordelijkheid. Als het dan mis gaat, gaat het goed mis.