Onduidelijke regels
Een discussie over de vraag in hoeverre teleleren (internationaal) mag worden aangeboden, is geen overbodige juridische scherpslijperij. Duidelijk antwoord op vraag waar de grenzen liggen van wat nog wel en wat zeker niet wordt toegelaten, is hard nodig. De bestaande onzekerheid daarover, verlamt het nationaal en internationaal onderwijsbeleid van instellingen die hieraan serieus aandacht willen besteden, want alleen met de inzet van alle middelen is dat een haalbare strategie. Het Nederlands hoger onderwijs ondervindt belemmeringen voor het opereren op buitenlandse markten, zowel door de regels die op die markten gelden, als door Nederlandse regelgeving. Ondertussen naderen de zogenaamde “sharks” de Europese wateren, inclusief de Noordzee. Sharks zijn strategisch agressief op buitenlandse markten opererende hoger onderwijsinstellingen uit met name de Angelsaksische wereld, die zich richten op “borderless business education” en er vooral op zijn gericht om kapitaalkrachtige doelgroepen aan te boren met opleidingen met een lage kostprijs zoals business administration, taal- en letterkunde, recht en geesteswetenschappen en zo nationale of regionale hoger onderwijsmarkten afromen. Dat duidelijkheid wel mogelijk is blijkt uit het bij bama-wet ingevoerde artikel 1.12a WHW over post- initiële masteropleidingen. Dit wetsartikel opent de Nederlandse markt voor buitenlandse instellingen wagenwijd, maar zonder internationale tegenprestatie. De door de landen van de EU volgzaam aanschouwde ontwikkelingen in GATS, zullen dat proces verbreden en versnellen, terwijl de instellingen in de EU - en zeker in Nederland - hiervoor nog lang niet rijp zijn. Onzekerheden over de vraag hoe de regels van GATS en EU- en nationaal mededingingsrecht moeten worden toegepast, en hoe de Nederlandse bekostigingsregels moeten worden toegepast bij grensoverschrijdende activiteiten, maakt voorts dat er voorlopig alleen Nederlandse prooivis in internationale wateren zwemt.
Bekostigingsregels en mogelijke fraude
Ook bij de “vermeende hbo-fraude” en de volop in gang zijnde nasleep ervan, en bijvoorbeeld Kamervragen over Chinese studenten, blijkt dat het onduidelijk is - en voorlopig ook nog zal blijven - op welke wijze de instellingen aan internationalisering en digitalisering vorm mogen geven. De fraudekwestie leert bovendien dat de juridische normen en waarden die minister en staatssecretaris hanteren, bijna van de ene op de andere dag onder de voeten kunnen verschuiven. De Tweede Kamer vraagt wel of allerlei berichten over Chinese studenten, die onder andere aan de Hogeschool Zeeland, Wageningen UR en een aangewezen hogeschool zijn ingeschreven waar zijn, maar vergeet om aan de regering te vragen om dit in breed beleidsperspectief te plaatsen. Over hoe de normen ten aanzien van buitenlandse studenten, export van onderwijs, en aanbodlocatie van het onderwijs er uit moeten zien, is geen spoor van debat. Als wordt gevonden dat door de bekostigde universiteiten en hogescholen in vormen van teleleren of e-ducation moet worden geïnvesteerd - en dat moet zeer zeker want Nederland bevindt zich in de achterhoede van de OESO - dan zijn beleid en regelgeving nodig om de instellingen die dat wensen en kunnen, op het internationale pad te helpen en te stimuleren. Dan kunnen zij ook de investeringsrisico’s op langere termijn calculeren.
Onderwijs aanbieden
Een andere vraag is wat eigenlijk onder “verzorgen” en onder “aanbieden” van onderwijs moet worden verstaan. Deze terminologie komt bijvoorbeeld voor in artikel 1.3 over de doelstelling, artikel 1.9 over de aanspraak op bekostiging en artikel 7.17 over de vestigingsplaats. Gaat het hier om de plaats waar het onderwijs wordt bedacht, de plaats waar het on-line wordt gebracht, de plaats van waaruit het wordt aangeboden, of de plaats waar de student het feitelijk geniet? Gaat het wat territoir betreft, alleen over Nederland, de Europese Unie, of ook de rest van de wereld? De onduidelijkheid over de vraag of de term “aanbieden” moet worden beschouwd vanuit de plaats waar de onderwijsprogramma’s op het netwerk worden gezet, of vanuit de plaats waar het van het netwerk wordt gehaald, geeft aan dat het tijd is om artikel 7.17 te schrappen en de vrijheid van inrichting van onderwijs ook voor bekostigde instellingen te herintroduceren. Maar dat is niet voldoende.
Concurrerend internationaliseren
Als Nederlandse instellingen iets willen betekenen in de toekomstige wereld van “the business of borderless education and research”, dan wordt het tijd dat Kamer, minister en ministerie hun blikveld verruimen en een krachtig beleid ontwikkelen dat wel goed is voor de toekomst van het Nederlandse hoger onderwijsbestel. Daarbij horen aanpassingen van de WHW en onderliggende regelgeving zoals het Bekostigingsbesluit WHW. De manier waarop het ministerie om lijkt te gaan met bevindingen uit de onderzoeken naar hoe instellingen de bekostigingsregels hanteren, belooft weinig goeds. De beleidsruimte wordt vooral beperkt geïnterpreteerd, instellingsbesturen worden bang gemaakt met verscherpt toezicht en handhaving, deregulering van het vestigingsplaatsartikel is op de lange baan geschoven of wordt hooguit in beperkt perspectief geplaatst, en instellingen krijgen eerder het nadeel van de twijfel. Voorts is een tendens zichtbaar die wijst op het loslaten van een intensief internationaliseringsbeleid, en lijkt een beperking ten aanzien van bekostiging voor onderwijs aan niet-EU-onderdanen in de toekomst niet illusoir.
Op zichzelf is dat laatste verdedigbaar, want waarom zou de Nederlandse belastingbetaler betalen voor onderwijs aan buitenlanders, dat andere landen niet voor hun eigen onderdanen tot stand weten te brengen. In dat geval moeten er snel andere regels voor kostendekkende of ook winstgevende verzorging van hoger onderwijs worden opgesteld, waardoor dit op legale, legitieme en beleidsmatig aantrekkelijke wijze kan. Immers: ongedifferentieerde handhaving van de nu regulier geldende bepalingen - bijvoorbeeld omtrent inschrijving, voltijds collegegeld en terugbetaling daarvan, accreditatie van opleidingen (internationale varianten daarvan), nevenvestiging (in het buitenland), en vele andere bepalingen uit hoofdstuk 7 WHW - op de categorie niet-EU-internationaal onderwijs, maakt een investering in internationalisering tot een eigenlijk onaanvaardbaar bedrijfsrisico.
De wereldwijde arbeidsmarkt.
Deze drempels maken Nederlandse hoger onderwijs instellingen, in vergelijking met vele buitenlandse instellingen, tot een niet-concurrerende werkgever voor de hoogst gekwalificeerden op de globale arbeidsmarkt. Deze juist voor het hoger onderwijs noodzakelijke categorie flexwerkers, zal nog eerder kiezen voor een instelling in een land waar hem of haar minder in de weg wordt gelegd en waar sneller resultaten kunnen worden bereikt.
Zelfreiniging, maar voortdurende onduidelijkheid
Een lichtpuntje is dat de staatssecretaris, blijkens haar brief aan de Tweede Kamer waarin zij de rapportages over het zogenaamde zelfreiningsonderzoek aanbiedt, kennelijk niet van plan is om in de nasleep van de “fraudezaak” meteen alle internationaliseringkinderen met het badwater weg te gooien en evenmin van zins is hiervan een jaren slepende kwestie te maken. Maar helaas: de rapporten “Ruimte voor Rekenschap” en “Waar(heid) voor je geld”, geven geen beeld van wat de politiek van plan is om te verbieden, toe te laten, of te stimuleren, anders dan de reeds bekende algemene lijn van aanscherping van regelgeving, toezicht en handhaving. Zolang niet vaststaat hoe de huidige dan wel toekomstige regelgeving dient te worden uitgelegd, is het de volle verantwoordelijkheid van het college van bestuur om bepaalde werkwijzen al dan niet te hanteren. De bestuurlijke benadering moet onder die omstandigheden casuïstisch en ruim binnen de veiligste juridische marges blijven, omdat het anders helemaal niet te vermijden is dat de strategische kansen op de internationale onderwijsmarkt voor lange tijd worden vergooid. In het licht van de huidige politiek-bestuurlijke situatie van verkiezingen, formatie, beleidsvorming, vertaling in regelgeving en implementatie, kan deze onduidelijkheid nog best zo’n twee jaar duren. Dit is een somber perspectief en een groot risico voor instellingen die op basis van de laatste vier HOOP-en, een bewust stevig internationaal beleid willen voeren. Dat een demissionair kabinet zich terughoudend opstelt, is terecht; of een nieuw missionair kabinet op dit vlak de voortvarendheid en daadkracht toont die noodzakelijk is, is hoogst onzeker.
Conclusie
Bovengenoemde obstakels kunnen niet op de plank blijven liggen, maar moeten in onderlinge samenhang worden aangevat. Dat zou de vrucht van jarenlang om goede economische en diplomatieke redenen investeren in internationalisering van hoger onderwijs, snel doen verschrompelen. Teleleren vergt een krachtige beleidsimpuls om achterstanden te kunnen inhalen, internationalisering te faciliteren en de instellingen op de internationale kaart te zetten, ook in andere OESO landen.
Haast is geboden om de weer toenemende “verstroping” van vernieuwingsprocessen in het hoger onderwijs tegen te gaan; die zal de onderontwikkelde concurrentiepositie van Nederland in de wereldwijde kenniseconomie verder in het slop helpen en de universiteiten en hogescholen als cultuurdragers en kennisontwikkelaars degraderen.
Voorts moeten de instellingen voorlopig bij het ontwerpen van een internationale activiteit, telkenmale heel goed overwegen of er hiervoor geen - verborgen - juridische beletselen zijn.
